I costi della manodopera devono essere scorporati dall’importo oggetto di ribasso?

---

Rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza.

“…Parte ricorrente, in sostanza, contesta l’importo oggetto di aggiudicazione, poiché, a suo avviso, sarebbe stato determinato erroneamente, applicando il ribasso offerto anche ai costi della manodopera.

La risoluzione della questione controversa impone, innanzitutto, l’esame dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, secondo il quale “[n]ei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13 [ossia in base alle tabelle ministeriali del costo del lavoro]. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

La disposizione contiene il riferimento a due concetti distinti, ovvero “l’importo posto a base di gara”, nell’individuare il quale la stazione appaltante deve prevedere anche il cd. costo della manodopera, e “l’importo assoggettato al ribasso”, dal quale, invece, “i costi della manodopera”, devono essere scorporati (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119).

La giurisprudenza che se ne è occupata ha prospettato due differenti opzioni interpretative.

Secondo una prima ricostruzione, il costo della manodopera, seppur esposto separatamente negli atti di gara, continuerebbe a costituire un elemento della base d’asta, sul quale applicare il ribasso (cfr. TAR Toscana, sez. IV, 29 gennaio 2024, n. 120; TAR Sicilia, Palermo, sez. III, 19 dicembre 2023, n. 3787), onde nulla sarebbe mutato rispetto a quanto stabilito nel precedente d.lgs. n. 50/2016.

Secondo un’altra interpretazione, che il Collegio ritiene preferibile, perché più aderente alla littera legis, nella nuova disciplina, gli oneri della manodopera quantificati dalla stazione appaltante non sarebbero direttamente ribassabili, come accadeva nel sistema previdente, in quanto vanno scorporati dalla base d’asta da assoggettare a ribasso. 

Pertanto, ai fini dell’aggiudicazione rileva esclusivamente la percentuale di ribasso riferita all’importo dei lavori o dei servizi da appaltare, al netto dei costi del lavoro e della sicurezza (cfr. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 119 e n. 120; TAR Campania, Salerno, 11 gennaio 2024, n. 147).

Tuttavia, come esplicitato nell’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, l’offerta dell’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera non è esclusa dalla gara, ma è assoggetta alla verifica dell’anomalia, nella cui sede l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale oltre il rispetto dei minimi salariali.

Al riguardo, è stato precisato che “se il ribasso viene relazionato all’intera offerta, inclusiva del costo della manodopera, lo stesso opera, di per sé, anche su detti costi, contravvenendo al divieto – per effetto del necessario scorporo degli stessi – seppur non assoluto di ribasso, che, invece, va espressamente rappresentato e, quindi, conseguentemente giustificato sotto il profilo dell’anomalia. In altri termini, i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l’ultimo inciso del medesimo comma 14 dell’art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)” (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738, che richiama, a sostegno del proprio percorso argomentativo, Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254).

Ne consegue, in definitiva, che, anche se contribuiscono a determinare la base d’asta, i costi della manodopera vanno, comunque, scorporati dall'importo assoggettato al ribasso, poiché non sono ribassabili, a meno che, con indicazione a parte, che, quindi, prescinde dal ribasso, non vengano espressamente indicati con importo diverso e, se inferiori a quanto stabilito dal seggio di gara, vanno giustificati in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta...

…Orbene, il Collegio ritiene che, il Bando includa i costi della manodopera nell’importo a base di gara, le novità introdotte dal comma 14 dell’art. 41 del d.lgs. n. 36/2023 e una complessiva lettura della lex specialis avrebbero dovuto indurre la Stazione a scorporarli dall’importo assoggettato al ribasso, fatta salva una diversa indicazione dell’operatore economico, che, nel caso di specie, non ricorre.

In altri termini, “i costi della manodopera astrattamente non ribassabili, anche se inseriti nella medesima base d’asta, vanno espunti dal calcolo del ribasso stesso (altrimenti, si ribadisce, si determinerebbe un automatico ribasso vietato sia pur non in senso assoluto dalla norma), di guisa che, se ribassati, la correlata dichiarazione deve essere espressa autonomamente e giustificata secondo l’ultimo inciso del medesimo comma 14 dell’art. 41 (“Resta ferma la possibilità per l'operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell'importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”)” (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, 27 febbraio 2025, n. 738).

In tal senso, depone anche l’inequivoca intenzione della ricorrente di escludere il ribasso del costo della manodopera, il quale, infatti, è stato indicato nel modello di offerta economica (Allegato A-2) di importo pari a quello riportato nel Bando e nel Disciplinare (ossia euro 302.705,93).

Peraltro, anche nella relazione giustificativa presentata nel sub procedimento di verifica di congruità, è stata ribadita l’intenzione di non ribassare il costo della manodopera, applicando il ribasso offerto al solo “importo del servizio in appalto” (euro 398.985,83).

Del resto, avendo indicato in maniera espressa il costo della manodopera (secondo l’esatto importo previsto dalla Stazione Appaltante), sarebbe dovuto risultare del tutto chiaro che su quest’ultimo non era stato operato alcun ribasso, che, quindi, andava riferito alle altre voci di costo.

A fronte di tale inconfutabile circostanza, però, la Stazione Appaltante ha ritenuto di applicare il ribasso anche ai costi della manodopera, mentre, come correttamente evidenziato da parte ricorrente, la Stazione Appaltante avrebbe dovuto orientare il proprio comportamento alla ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 novembre 2024, n. 9254, secondo il quale l’“operato della stazione appaltante, volto alla ricerca dell’effettiva volontà espressa dall’offerente, sulla base di quanto inequivocabilmente indicato sia nel dettaglio degli importi ribassabili e non ribassabili del costo dei lavori, sia nella parte relativa all’indicazione del costo della manodopera concretamente offerto, è peraltro del tutto coerente con il principio del risultato e della fiducia, quali codificati dal nuovo codice dei contratti pubblici”)…”