01 Mag
A cura dell’Avv. Riccardo Giurano e della Dott.ssa Pia Franco
Lo scorso 29 aprile, la Camera ha approvato il “Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza” (c.d. PNRR), con l’obbiettivo di dare attuazione al programma Next Generation EU, teso al rilancio e alla ripresa economica in seguito alla crisi causata dalla emergenza pandemica da Covid-19.
In particolare, il Piano in parola prevede investimenti pari a 191,5 miliardi di euro, finanziati attraverso il Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, lo strumento chiave del NGEU.
Inoltre, 30,6 miliardi sono parte di un Fondo complementare e ulteriori 26 miliardi sono destinati alla realizzazione di opere specifiche, più il reintegro del Fondo sviluppo e coesione, pari a 15,5 miliardi. Nel complesso si disporrà di circa 248 miliardi di euro.
Il Piano include un corposo pacchetto di riforme, che toccano, tra le altre, la P.A., la giustizia, la semplificazione normativa e la concorrenza.
Oggetto del presente contributo sono gli interventi concernenti il settore dei contratti pubblici, vero e proprio punto focale per la ripresa dell’Italia.
1. Semplificazione in materia di contratti pubblici.
La semplificazione delle norme in materia di contratti pubblici (Appalti e Concessioni) si attesta tra gli obiettivi principali per l’efficiente realizzazione delle infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia, entrambi aspetti centrali per la ripresa dalla crisi economica derivante dalla diffusione del contagio da Covid-19.
In particolare, la semplificazione avrà ad oggetto la fase di pianificazione, programmazione, progettazione e l’affidamento della commessa pubblica.
In considerazione della centralità e dell’importanza della modifica degli istituti di cui al D.Lgs. 50/2016, verrà adottata, in via d’urgenza, una normativa speciale che rafforzi le semplificazioni già introdotte con il D.L. 76/2020 e che ne proroghi l’efficacia fino al 2023.
Le misure previste sono le seguenti:
• Verifiche antimafia e protocolli di legalità
• Conferenza di Servizi veloce
• Limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi in cui la produzione del danno è dolosamente voluta dal soggetto che ha agito, ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia
• Istituzione del collegio consultivo tecnico, che ha funzioni di assistenza e di risoluzione delle controversie con finalità di definire celermente le controversie in via stragiudiziale e ridurre il contenzioso davanti al giudice
• Individuazione di un termine massimo per l’aggiudicazione dei contratti, con riduzione dei tempi tra pubblicazione del bando e aggiudicazione
• Individuazione di misure per il contenimento dei tempi di esecuzione del contratto, in relazione alle tipologie dei contratti.
Non richiedono un provvedimento legislativo le seguenti misure urgenti:
• Avvio dei lavori della Cabina di regia per il coordinamento della contrattualistica pubblica già istituita presso la Presidenza del Consiglio in attuazione dell’art. 212 del codice dei contratti pubblici
• Riduzione del numero e qualificazione delle stazioni appaltanti
• Potenziamento del database di tutti i contratti tenuto dall’Autorità nazionale anticorruzione (atti organizzativi dell’Autorità)
• Semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di committenza ed interoperabilità dei relativi dati.
1.1. Misure a regime.
È noto che la complessità del D.Lgs. 50/2016 ha causato notevoli difficoltà attuative. La riforma prevista nel PNRR prevede di recepire le norme delle tre direttive UE (2014/23, 24 e 25), integrandole esclusivamente nelle parti che non siano self executing e ordinandole in una nuova disciplina più snella rispetto a quella vigente.
La ratio alla base di tale scelta è da ricercare nella volontà del legislatore di ridurre al massimo le regole che vanno oltre quelle richieste dalla normativa europea, attività che avverrà anche mediante la comparazione con la normativa adottata in altri Stati membri dell’Unione europea, quali le discipline adottate in Germania e nel Regno Unito.
In particolare, si interverrà con legge delega, il cui disegno di legge sarà sottoposto al Parlamento entro il 2021. I decreti legislativi saranno adottati nei nove mesi successivi all’approvazione della legge delega.
I più importanti principi e criteri direttivi della delega legislativa sono i seguenti:
• Riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni;
• Recepimento delle direttive europee, integrate in particolare là dove non immediatamente esecutive;
• Previsione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, nel rispetto dei principi di concorrenzialità e trasparenza;
• Piena apertura e contendibilità dei mercati;
• Previsione di specifiche tecniche relative alle gare da espletare, soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di concorrenza;
• Riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti alle procedure di evidenza pubblica;
• Individuazione espressa dei casi nei quali è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara;
• Precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative;
• Individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei decreti legislativi e di discipline specifiche per particolari tipologie di contratti pubblici in ragione della peculiarità del loro contenuto • Previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei contratti;
• Regolazione espressa dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta;
• Realizzazione di una e-platform ai fini della valutazione della procurement capacity;
• Revisione della disciplina dell’appalto integrato, con riduzione dei divieti;
• Revisione della disciplina del subappalto;
• Tendenziale divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti di concessione;
• Rafforzamento delle strutture pubbliche per il controllo sulle opere stradali e ferroviarie, fermi restando gli obblighi di controllo tramite strutture indipendenti e quello di manutenzione a carico del concessionario, con le relative conseguenti sanzioni in caso di inadempimento.
Le suddette misure urgenti saranno adottate con decreto-legge da approvare entro il maggio 2021 mentre le misure a regime saranno varate utilizzando lo strumento della legge delega. Il disegno di legge delega è da presentare in Parlamento entro il 31 dicembre 2021 e si prevede che i decreti legislativi vengano adottati entro nove mesi dall’entrata in vigore della legge delega.
2. Transizione digitale.
Sono previsti investimenti nella trasformazione digitale della Pubblica Amministrazione, mediante l’innovazione dell’impianto normativo ad essa dedicata, al fine di razionalizzare e velocizzare gli appalti ICT (tecnologie dell’informazione e della comunicazione) ed incentivare l’interoperabilità da parte delle amministrazioni.
Pertanto, la riforma è tesa a rinnovare le procedure di acquisto di servizi ICT per la PA.
Ed infatti, a tutt’oggi, l’acquisto di servizi ICT comporta dispendio di tempo e risorse per gli attori soggetti al “codice degli appalti”. Per semplificare e velocizzare questo processo saranno effettuate tre azioni:
1) La creazione di una “white list” di fornitori certificati.
2) La creazione di un percorso di “fast track” per gli acquisiti ICT, con adozione di un approccio semplificato per gli acquisti in ambito PNRR.
3) La creazione di un servizio che includa la lista dei fornitori certificati e consenta una selezione/comparazione veloce e intuitiva.
3. Semplificazione e razionalizzazione delle normative in materia ambientale.
Una profonda semplificazione interesserà, altresì, le norme in materia di procedimenti in materia ambientale e, in particolare, delle disposizioni concernenti la valutazione di impatto ambientale (“VIA”).
Ed infatti, le norme vigenti prevedono procedure troppo lunghe e ostacolano la realizzazione di infrastrutture e di altri interventi sul territorio. Tale disfunzione si somma alla complicazione normativa e procedurale in materia di contratti di appalto pubblico. La VIA e le valutazioni ambientali sono indispensabili sia per la realizzazione delle opere pubbliche, che per gli investimenti privati, a partire dagli impianti per le energie rinnovabili.
Pertanto, si prevede di sottoporre le opere previste dal PNRR ad una speciale VIA statale che assicuri una velocizzazione dei tempi di conclusione del procedimento, demandando a un’apposita Commissione lo svolgimento delle valutazioni in questione attraverso modalità accelerate, come già previsto per il Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima (PNIEC 2030). Inoltre, quanto al rapporto tra la VIA e gli altri strumenti autorizzatori ambientali, va ulteriormente ampliata l’operatività del Provvedimento Unico in materia Ambientale (“PUA”), il quale, venendo a sostituire ogni altro atto autorizzatorio, deve divenire la disciplina ordinaria non solo a livello regionale, ma anche a livello statale; proprio in questa prospettiva, va altresì previsto che tale provvedimento unico possa sempre assorbire anche gli atti autorizzatori necessari per l’approvazione dei progetti di bonifica.
4. Riforma “Recovery Procurement Platform” – Digitalizzazione e rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici:
La riforma mira alla modernizzazione del sistema nazionale degli appalti pubblici per il sostegno delle politiche di sviluppo, attraverso la digitalizzazione e il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni aggiudicatrici.
Consiste in tre diverse azioni.
1) Si definiranno azioni di formazione e supporto, attraverso un intenso programma di informazione, formazione e tutoraggio svolto da personale specializzato nella gestione delle procedure di acquisto, in modalità digitale e nell’utilizzo di strumenti avanzati di acquisto e negoziazione. In particolare, le attività previste sono, fra le altre:
• Sessioni di formazione a diversi livelli (base, intermedio e avanzato) sia su temi trasversali (es. uso del modulo Gare Digitalizzate o del Sistema Dinamico di Acquisto) sia su temi specifici per area di prodotto (es. uso di Accordi Quadro per l’acquisizione di servizi di sviluppo applicativo) o per area funzionale (es. uso di formule di aggiudicazione)
• Tutoraggio specializzato per accompagnare le PA nell’acquisizione delle competenze tecnico/funzionali necessarie all’utilizzo della Piattaforma di e-Procurement e alla digitalizzazione delle procedure di acquisto
• Produzione di guide operative, video dimostrativi e altri materiali di supporto sulle principali attività da svolgere sulla piattaforma.
2) Si definiranno strumenti di acquisto avanzati, mettendo a disposizione delle Amministrazioni specifici “contratti” (es. contratti-quadro/accordi quadro, contratti ad hoc) funzionali alla più efficiente ed efficace realizzazione dei progetti, nonché servizi di formazione e supporto necessari per il loro ottimale utilizzo. Consip utilizzerà le proprie competenze tecniche per svolgere tutte le attività necessarie alla realizzazione, gestione e supporto nell’utilizzo dei contratti, tra cui la valutazione dei bisogni, la pianificazione delle procedure, la preparazione della documentazione di gara, la gestione dei contratti.
3) Infine, si procederà all’evoluzione del sistema nazionale di e-Procurement, attraverso la digitalizzazione end-to-end dei processi di approvvigionamento pubblico. Sono previsti diversi progetti per l’evoluzione del Sistema Nazionale di eProcurement, tra cui:
• Smart Procurement – digitalizzazione completa delle procedure di acquisto, dalla valutazione delle esigenze fino all’esecuzione del contratto
• Interoperabilità del Sistema eProc con i sistemi gestionali delle PA, degli Operatori Economici e degli altri soggetti coinvolti nei processi di approvvigionamento pubblico (organismi di controllo e monitoraggio, aggregatori di appalti e CPB regionali, ecc.)
• Abilitazione digitale delle PO – digitalizzazione dei processi di dichiarazione e verifica dei requisiti per la partecipazione agli appalti pubblici
• Sessioni d’asta” digitali – ottimizzazione dell’incontro tra domanda di PA e offerta di PO con particolare riferimento a Micro e PMI
• CRM evoluto con funzioni di chatbot, digital engagement, knowledge management, e-learning e social collaboration per i servizi di informazione, formazione e supporto agli utenti (PA e OE)
• Intelligenza Artificiale/Machine learning per l’osservazione e l’analisi delle tendenze nell’uso degli strumenti di acquisto, delle dinamiche di mercato e di spesa e dei comportamenti di PA e OE
• “Status chain” per le attività di verifica e audit dei processi di e-Procurement attraverso l’uso della tecnologia blockchain.
– Modalità e tempi di attuazione: La riforma verrà completata entro il secondo quadrimestre del 2026.
5. Turismo e cultura.
Al fine di supportare l’evoluzione degli operatori economici dell’industria culturale e creativa, sono previsti interventi sia sui processi del settore, rivedendo gli appalti pubblici per gli eventi culturali in logica
di maggiore sostenibilità ambientale, sia sulle competenze, supportando il capability building degli operatori su temi green e digitali.
In particolare, lo scopo della riforma è quello di migliorare l’impronta ecologica degli eventi culturali (mostre, festival, eventi culturali, eventi musicali) attraverso l’inclusione di criteri sociali e ambientali negli appalti pubblici per eventi culturali finanziati, promossi o organizzati dal pubblico autorità.
L’applicazione sistematica e omogenea di questi criteri consentirà la diffusione di tecnologie/prodotti più sostenibili e supporterà l’evoluzione del modello operativo degli operatori di mercato, spingendoli ad adeguarsi alle nuove esigenze della Pubblica Amministrazione.
6. Economia circolare e agricoltura sostenibile.
Uno dei principali ostacoli alla costruzione di nuovi impianti di trattamento dei rifiuti è la durata delle procedure di autorizzazione e delle gare d’appalto. I ritardi sono spesso dovuti alla mancanza di competenze tecniche e amministrative del personale di regioni, province e comuni.
Il Ministero per la Transizione Ecologica, Ministero per lo Sviluppo Economico e altri assicureranno il supporto tecnico agli Enti Locali (Regioni, Province, Comuni) attraverso società interne. Inoltre, il MITE svilupperà uno specifico piano d’azione al fine di supportare le stazioni appaltanti nell’applicazione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) fissati dalla Legge alle procedure di gara.
7.Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e terzo settore:
Verranno favorite il recupero delle aree urbane puntando sugli impianti sportivi e la realizzazione di parchi urbani attrezzati, al fine di incentivare l’inclusione e l’integrazione sociale, soprattutto, nelle zone più degradate e con particolare attenzione alle persone svantaggiate.
L’implementazione del progetto si articola in tre fasi:
1) Analisi preliminari e azioni necessarie per preparare al meglio gli appalti pubblici, come l’identificazione e l’analisi di base;
2) Fase di avvio e realizzazione dei progetti selezionati;
3) Monitoraggio e verifica del livello di implementazione dei progetti, al fine di individuare quelli più efficaci da promuovere e replicare.
