18 Set
Massima Sentenza
“...almeno nell’ambito della particolare materia dei pubblici appalti, i certificati rilasciati da soggetti a loro volta accreditati da organismi appartenenti a Paesi extra UE non conservino ulteriormente validità al fine di partecipare a gare o comunque di ottenere simili punteggi premiali: ciò che si registra nel caso di specie proprio per effetto della c.d. BREXIT; 9.4. Questo sistema limitato, o se si preferisce “chiuso”, per come descritto dalle direttive UE e dagli atti nazionali di attuazione fa sì che in ordine al settore degli appalti pubblici non ha pregio la qualità di membro effettivo EA (stato di full member) in capo ad UKAS, né la circostanza che quest’ultimo abbia stipulato specifici accordi multilaterali con EA (MLA, ossia Multilateral Agreements)...”
Nell’ambito della materia dei pubblici appalti, i certificati rilasciati da soggetti a loro volta accreditati da organismi appartenenti a Paesi extra UE non conservino ulteriormente validità al fine di partecipare a gare o comunque di ottenere simili punteggi premiali.
“…Passando all’esame del primo motivo aggiunto, deve ritenersi dato processuale acquisito che alla data di scadenza per la presentazione delle domanda di partecipazione alla gara la controinteressata … aveva presentato, ai fini del possesso dei requisiti di cui all’art. 6, quarto comma del disciplinare di gara (id est: lettera H: possesso di una valutazione di conformità del proprio sistema di gestione della qualità alla norma UNI EN ISO 9001:2015 pertinente all’oggetto dell’appalto”; lettera I: possesso di una valutazione di conformità del proprio sistema di gestione della qualità alla norma UNI EN ISO 14001) certificazione di qualità ISO 9001 rilasciata dall’ente certificatore inglese …., per i settori: IAF 39 (Altri servizi sociali – settore di accreditamento richiesto per la partecipazione alla gara de qua), IAF 24 (riciclaggio) e IAF 28 (costruzione), di cui solo quest’ultimo era accreditato in Italia da ACCREDIA, mentre gli altri 2 settori, IAF 24 e IAF 39, risultavano accreditati dall’ente UKAS. Tanto, oltre a non essere stato espressamente contestato negli scritti difensivi di …, risulta documentalmente comprovato dalla dichiarazione di … del 2 agosto 2023 e dall’originario attestato di certificazione (rispettivamente allegati 3 e 5 alla memoria di …depositata in giudizio in data 22 agosto 2023).
Sull’inidoneità di tale certificato ai fini della partecipazione a gare per l’affidamento di appalti pubblici si è di recente espresso il Consiglio di Stato con sentenza della V Sezione, 21 aprile 2023 n. 4089. In quel giudizio il Collegio aveva posto ad EA (European Accreditation) i seguenti quesiti: "se lo status di membro della EA riconosciuto ad UKAS lo renda equiparabile agli organismi di accreditamento nazionale ai sensi e per gli scopi del regolamento (CE) n. 765/2008 di cui all'art. 62 della Direttiva 2014/25/UE dei settori speciali ed all'art. 87 del D.Lgs. n. 50/2016 e se le certificazioni di qualità ad esso riferite possano o meno ritenersi validamente riconosciute nell'UE e spendibili nelle pubbliche gare ai sensi del medesimo regolamento 765/2008". Ebbene, La risposta resa dall’organismo europeo con nota del 30 gennaio 2023 è stata del seguente tenore: «Per quanto attiene all'equiparabilità dello status di membro della EA riconosciuto ad UKAS alla designazione di organismo di accreditamento nazionale (NAB) ai sensi e per gli scopi del regolamento (CE) n. 765/2008, la risposta è NO. La stessa risposta trova applicazione anche ove si consideri l'accordo multilaterale EA Multilateral Agreement (EA MLA) sottoscritto tra UKAS e gli altri organismi di accreditamento nazionale membri della EA. Per quanto riguarda la possibilità che le certificazioni di qualità (o altre attestazioni) rilasciate da un organismo di valutazione della conformità accreditato UKAS possono essere riconosciute come conformi al regolamento (CE) n. 765/2008, la risposta è NO. Spiegazione: il regolamento (CE) n. 765/2008 definisce il quadro giuridico per l'organizzazione e il funzionamento del sistema europeo di accreditamento. Ai fini del predetto Regolamento si intende per "<<organismo nazionale di accreditamento>> l'unico organismo che in uno Stato membro è stato autorizzato da tale Stato a svolgere attività di accreditamento". Poiché il Regno Unito non è più uno Stato membro dell'UE, l'UKAS ha cessato di essere un organismo nazionale di accreditamento ai sensi e per gli scopi del Regolamento (CE) n. 765/2008. Pertanto, i certificati UKAS non saranno più considerati una prova di "accreditamento" ai sensi del Regolamento (CE) n. 765/2008 nell'UE e i certificati e i rapporti emessi dagli Organismi di Valutazione della Conformità (CAB) accreditati da UKAS non sono più riconosciuti dal sistema normativo dell'UE a decorrere dal 1° gennaio 2021, ad esempio gli Organismi Notificati ai fini della Marcatura CE, del Sistema di Scambio di Emissione dell'UE, dei Regolamenti dell'UE in materia di alimenti e mangimi, del Regolamento in materia di sicurezza informatica dell'UE denominato Cybersecurity Act e di altre normative dell'Unione Europea». Ha quindi concluso il Collegio che «La risposta dell'EA è stata in sostanza che dopo la Brexit, ossia dopo l'uscita della Gran Bretagna dall'UE, l'UKAS non è più equiparabile agli organismi di accreditamento nazionale, né a tal fine si può fare ricorso agli accordi multilaterali che organi extra UE possono stipulare con altri organismi di accreditamento nazionale. In altre parole EA ha negato che certificazioni di qualità rilasciate da organismi accreditati da UKAS possano essere ritenute conformi al regolamento n. 765 del 2008. Alla luce di quanto riportato si deve concordare con le posizioni al riguardo assunte da European Accreditation, la quale è l'organismo europeo deputato alla regolazione e alla vigilanza nel settore del sistema degli accreditamenti sulle certificazioni di qualità (le cui posizioni non potrebbero peraltro essere oggetto di sindacato da parte di questo giudice amministrativo), e tanto per le ragioni di seguito sintetizzate: 9.1. Da un esame complessivo della normativa eurounitaria ed interna in materia di appalti (art. 62 direttiva 2014/25/UE, applicabile agli aeroporti, e art. 87 decreto legislativo n. 50 del 2016) emerge un sistema pacificamente imperniato, con riguardo alle c.d. certificazioni di qualità, sul sistema di accreditamento di cui al Regolamento CE n. 765/2008; 9.2. Pertanto sono a tal fine accettati, dalle stazioni appaltanti, i certificati di qualità rilasciati da soggetti interni o di altri Stati membri (c.d. organismi di valutazione di conformità) il cui accreditamento sia stato a sua volta ottenuto da un organismo di accreditamento unico nazionale o comunque, in via eccezionale, di altri Stati membri (cfr. le deroghe contenute, rispetto al principio dell'unico organismo nazionale di accreditamento, nell'art. 4, par. 2, e nell'art. 7, par. 1, del suddetto Regolamento comunitario); 9.3. Da quanto sopra detto consegue che, almeno nell'ambito della particolare materia dei pubblici appalti, i certificati rilasciati da soggetti a loro volta accreditati da organismi appartenenti a Paesi extra UE non conservino ulteriormente validità al fine di partecipare a gare o comunque di ottenere simili punteggi premiali: ciò che si registra nel caso di specie proprio per effetto della c.d. BREXIT; 9.4. Questo sistema limitato, o se si preferisce "chiuso", per come descritto dalle direttive UE e dagli atti nazionali di attuazione fa sì che in ordine al settore degli appalti pubblici non ha pregio la qualità di membro effettivo EA (stato di full member) in capo ad UKAS, né la circostanza che quest'ultimo abbia stipulato specifici accordi multilaterali con EA (MLA, ossia Multilateral Agreements), accordi su cui la difesa di INDRA indugia particolarmente senza tuttavia avere mai provveduto a depositarne relativa copia nel presente giudizio (né tanto meno in quello di primo grado); 9.5. In siffatta direzione depone proprio la seconda proposizione della nota EA del 30 gennaio 2023. Organismo questo le cui dichiarazioni, come correttamente evidenziato dalla difesa di (omissis) nella memoria in data 17 marzo 2023, sono idonee a rivestire natura di interpretazione autentica circa il perimetro e la valenza degli accordi sottoscritti tra l'Unione Europea e la Gran Bretagna, e ciò proprio in quanto E.A. è l'Ente ufficialmente designato dall'Unione Europea per la relazione degli accordi multilaterali che regolamentano i rapporti esistenti al momento della cosiddetta "Brexit"; 9.6. In altre parole, come pure osservato dalla difesa di (omissis) (memoria del 24 marzo 2023) non è qui in discussione l'affidabilità dei certificati UKAS nei rapporti commerciali all'interno del libero mercato ed il valore degli Accordi multilaterali, quanto la loro spendibilità del settore regolamentato degli appalti pubblici. Più in particolare, l'adesione attraverso simili accordi di UKAS all'EA conservano una loro validità per gli ambiti volontari (o "non normativi") ma non anche per quelli obbligatori (o "normativi") come il settore dei pubblici appalti».
Trattasi di principio da cui il Collegio non ha ragione per discostarsi, tra l’altro condiviso anche da recente giurisprudenza (TAR Lazio, Roma, sez. I-ter, 12 luglio 2023, n. 11634) che si è espressa in senso del tutto conforme.
Occorre tuttavia esaminare le argomentazioni difensive sostenute da … nella memoria del 22 agosto 2023.
In primo luogo si invoca l’applicazione dell’art. 87, primo comma del D.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, richiamato dalla legge di gara, secondo cui la stazione appaltante accetta anche altre prove relative all’impiego di misure equivalenti, valutando l’adeguatezza delle medesime agli standard di qualità previste dalle norme europee (UNI – EN – ISO9001:2015; UNI – EN – ISO14001).
In secondo luogo, come documentalmente dimostrato dalla dichiarazione di … del 2 agosto 2023 e dalla certificazione di qualità oggetto di revisione (rispettivamente, allegati 2 e 6 alla memoria di Encon s.r.l. depositata in data 22 agosto 2023), la controinteressata sarebbe venuta in possesso di idonea certificazione, atteso che «… ha ottenuto da Accredia, con delibera del Comitato settoriale di Accreditamento Certificazione e Ispezione (CSA CI) del 25 maggio 2023, l’estensione dell’accreditamento allo schema ISO 9001 per i codici IAF 24 e IAF 39. 6. In data odierna il certificato rilasciato alla … è stato ulteriormente revisionato, al fine di riportare il riferimento al solo accreditamento Accredia, a copertura di tutti e tre i codici IAF di cui allo scopo di certificazione (39, 24 e 28): certificato n° C2020-04132-R2».
Entrambe le argomentazioni non possono essere condivise.
Avuto riguardo alla prima, osserva il Collegio che l’art. 87 si riferisce esclusivamente ad una facoltà alternativa del concorrente, in ossequio al principio del favor partecipationis, consentendo a questo di esercitare una opzione che la stazione appaltante è tenuta ad accettare, salva verifica di equivalenza, ma non anche una surrogazione postuma dei mezzi di prova prescelti del possesso del requisito de quo; pertanto, nel caso di specie, la stazione appaltante era tenuta a valutare l’idoneità dello specifico mezzo di prova offerto, ossia la certificazione, tale essendo stato quello scelto da ... per partecipare alla gara. Con riferimento alla seconda argomentazione difensiva, è sufficiente osservare che nel caso di specie debba trovare applicazione il principio generale in materia, secondo cui il possesso dei requisiti e la relativa dimostrazione, deve essere ancorato al termine di scadenza per la presentazione delle domande di partecipazione. In effetti è dato processualmente acquisito quello per cui “... ha ottenuto da Accredia, con delibera del Comitato settoriale di Accreditamento Certificazione e Ispezione (CSA CI) del 25 maggio 2023, l’estensione dell’accreditamento allo schema ISO 9001 per i codici IAF 24 e IAF 39 (punto 5 della dichiarazione di ... del 2 agosto 2023” (Allegato 4 alla memoria di ... depositata in data 22 agosto 2023). Ne discende che alla data di scadenza per la partecipazione la certificazione prodotta in sede di gara ed avente accreditamento Accredia si riferiva al solo settore IAF 28, come tale rivelandosi inidonea a comprovare il possesso del requisito in contestazione. Aggiungasi che, trattandosi comunque di un’ulteriore estensione dell’accreditamento con Accredia, quindi di un quid novi, la relativa efficacia dovrebbe comunque essere ulteriormente differita al momento della revisione, ossia al 2 agosto 2023, come risulta dal certificato revisionato (Allegato 6 alla memoria di ... del 22 agosto 2023). In sintesi, sia l’estensione dell’accreditamento di ... con Accredia, sia la revisione del certificato di ... sono di epoca successiva alla scadenza del termine per la presentazione delle domande di partecipazione, né ad esse può essere riconosciuta efficacia retroattiva, sia per assenza di specifiche disposizioni giuridiche in tal senso, sia perchè si tratta di elementi e caratteristiche fino a quel momento non esistenti..."
