L’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando, soggiace alle stesse regole dettate dall’art. 1362 e ss. c.c. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, perché gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative (così, tra le tante, Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014 n. 72); con la conseguenza che “la dovuta prevalenza da attribuire alle espressioni letterali, se chiare, contenute nel bando esclude ogni ulteriore procedimento ermeneutico per rintracciare pretesi significati ulteriori e preclude ogni estensione analogica intesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti, che rischierebbe di vulnerare l’affidamento dei partecipanti, la par condicio dei concorrenti e l’esigenza della più ampia partecipazione. Secondo il principio di conservazione degli atti giuridici, nel dubbio sugli effetti di una clausola deve essere seguita l’interpretazione che consente di mantenere tali effetti anziché quella che ne determini la privazione (c.d. interpretazione conservativa)
TAR Lombardia Milano, Sez. IV, 04.07.2022, n. 1568
“…Con la prima doglianza si assume che l’offerta … avrebbe dovuto essere esclusa dalla procedura di gara, in quanto il documento avente a oggetto il Piano di assorbimento del personale alle dipendenze del gestore uscente (Allegato T1 all’offerta tecnica), oltre a rendere indeterminata e incompleta l’offerta presentata dall’aggiudicataria, avrebbe consentito il superamento dei limiti dimensionali previsti nel Disciplinare di gara (art. 11.1.2), secondo il quale la relazione tecnica non avrebbe potuto superare il numero massimo di 20 pagine, tranne che per meglio illustrare e rendere maggiormente comprensibile quanto descritto nella relazione.
2.1. La censura è infondata.
L’art. 11.1.2 del Disciplinare di gara («Busta telematica “offerta tecnica”») prevedeva che «Nell’apposito campo “Busta tecnica”, presente sulla piattaforma SINTEL il concorrente dovrà allegare la documentazione tecnica consistente in:
– una relazione tecnica, sintetica ma esauriente, dalla quale risulti la qualità dell’offerta, illustrante le modalità di svolgimento del servizio oggetto dell’appalto, le proposte migliorative, i profili organizzativi e gestionali del servizio e i profili rilevanti per l’Amministrazione (…). La relazione tecnica dovrà (…) non superare il massimo di 20 pagine (non fronte/retro) in formato A4 (copertina e indice esclusi) (…). Allegati alla relazione (non conteggiati nel numero di pagine consentite per la relazione tecnica di cui sopra):
– Piano di assorbimento del personale costituito da una relazione composta di massimo 5 pagine (non fronte/retro), formato A4, firmata digitalmente, contenente gli elementi richiesti nel paragrafo 15.1.1 e in particolare al punto T1 (punti 1a e 1.b) della tabella dei “Criteri e sub-criteri di valutazione dell’offerta tecnica”» (all. 12 al ricorso).
La società aggiudicataria ha presentato, in allegato all’offerta tecnica, il Piano di assorbimento del personale (Allegato T1: all. 14 al ricorso), composto da due pagine, attraverso il quale ha specificato quali dipendenti del gestore uscente sarebbero stati assunti (dieci addetti al sevizio mensa, un autista e un cuoco) e le condizioni contrattuali ed economiche che agli stessi sarebbero state applicate. Tale allegato si è aggiunto alla relazione tecnica generale, composta da venti pagine, rispettando in tal modo il limite massimo (di venti pagine) stabilito dall’art. 11.1.2 del Disciplinare di gara (all. 13 al ricorso).
A giudizio della ricorrente la presentazione di un allegato alla relazione tecnica avrebbe determinato lo sforamento del numero massimo delle pagine indicato dal Disciplinare (venti), con la conseguente non valutabilità della parte eccedente, in applicazione della previsione secondo la quale “qualora la relazione fosse di maggior lunghezza rispetto a quanto sopra indicato, non verrà sottoposta a valutazione tutta la parte eccedente il numero massimo di pagine stabilito”; inoltre, essendo contenuta soltanto nell’Allegato T1 la parte relativa alla clausola sociale sull’assorbimento del personale – ovvero non nel corpo principale dell’offerta tecnica – la stessa si sarebbe posta in violazione sia dell’art. 5.1 del Disciplinare di gara, secondo il quale il Piano di assorbimento costituiva parte dell’offerta tecnica, sia del successivo art. 11.1.2, che non avrebbe consentito di omettere la descrizione di un elemento dell’offerta nel progetto tecnico principale riportandola soltanto in un suo Allegato, poiché la facoltà di utilizzare allegati, grafici o tavole esplicative sarebbe stata ammessa esclusivamente per “meglio illustrare e rendere maggiormente comprensibile quanto descritto nella relazione”.
La prospettazione contenuta nel ricorso non risulta condivisibile poiché si pone in contrasto con il tenore letterale del richiamato art. 11.1.2 del Disciplinare di gara, il quale indicava tra gli “Allegati alla relazione”, che non dovevano essere conteggiati nel numero di pagine consentite per tale relazione, il Piano di assorbimento del personale. Risulta evidente che una tale clausola si pone in rapporto di specificazione (e specialità) con le disposizioni più generali e le integra, con la conseguenza che non può procedersi a una interpretazione parziale della disposizione, disapplicando una delle sue parti, ma deve necessariamente valorizzarsi il suo testo complessivo, avendone di mira il tenore letterale. Peraltro, a prescindere dalla evidente comprensibilità della prescrizione, va anche segnalato che la Stazione appaltante, in sede di chiarimenti, ha confermato l’interpretazione della stessa, precisando che le pagine dell’Allegato T1 dovevano essere considerate come aggiuntive rispetto a quelle della relazione tecnica (quesiti 10.2 e 10.3: all. 8 di …).
La soluzione adottata dal Seggio di gara è in linea con il consolidato orientamento giurisprudenziale, secondo il quale «l’interpretazione degli atti amministrativi, ivi compreso il bando, soggiace alle stesse regole dettate dall’art. 1362 e ss. c.c. per l’interpretazione dei contratti, tra le quali assume carattere preminente quella collegata all’interpretazione letterale, in quanto compatibile con il provvedimento amministrativo, perché gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla P.A. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotte certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative (così, tra le tante, Cons. Stato, V, 13 gennaio 2014 n. 72); con la conseguenza che “la dovuta prevalenza da attribuire alle espressioni letterali, se chiare, contenute nel bando esclude ogni ulteriore procedimento ermeneutico per rintracciare pretesi significati ulteriori e preclude ogni estensione analogica intesa ad evidenziare significati inespressi e impliciti, che rischierebbe di vulnerare l’affidamento dei partecipanti, la par condicio dei concorrenti e l’esigenza della più ampia partecipazione” (cfr. Cons. Stato, V, 15 luglio 2013, n. 3811; 12 settembre 2017, n. 4307)» (Consiglio di Stato, III, 25 novembre 2021, n. 7891).
Del resto, anche a voler individuare un ipotetico contrasto – che tuttavia non pare affatto sussistente – tra la parte della disposizione che riguarda l’Allegato T1 e il resto dell’art. 11.1.2 del Disciplinare di gara, non sarebbe possibile negare gli effetti alla prima, in quanto, secondo il principio di conservazione degli atti giuridici, nel dubbio sugli effetti di una clausola deve essere seguita l’interpretazione che consente di mantenere tali effetti anziché quella che ne determini la privazione (c.d. interpretazione conservativa: cfr. Consiglio di Stato, III, 4 agosto 2021, n. 5744; III, 4 settembre 2020, n. 5358; III, 28 maggio 2020 n. 3374; V, 27 dicembre 2019, n. 8820; VI, 23 dicembre 2019, n. 8695)…”
